Sobre el alcance de los Estándares Mínimos del Sistema De Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo

Con la entrada en vigencia de la Resolución 312 de 2019, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social cumple lo anunciado desde meses atrás sobre la redefinición de los Estándares Mínimos del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo que anteriormente se encontraban vigentes (establecidos mediante Resolución 1111 de 2017), con lo cual se buscaba dar alivio a las pequeñas y medianas empresas, para quienes había una supuesta carga excesiva de requisitos en la gestión en Seguridad y Salud en el Trabajo.

Uno de los aspectos que cambia significativamente es el alcance de dichos estándares de acuerdo al tamaño de la empresa y al nivel de riesgo de la misma, mediante la reducción de los 60 ítem de verificación originales a 7 de ellos para las empresas de menos de 10 trabajadores en riesgos I a  III y a 21 de ellos en empresas con 10 a 50 trabajadores en los mismos niveles de riesgo, respectivamente; además de las consideraciones especiales para unidades de producción agropecuaria (para empleadores clasificados en riesgo IV y V y aquellos que tienen más de 50 trabajadores aplican la totalidad de estándares).

Este cambio ha suscitado inquietudes e interpretaciones en relación con los elementos de la estructura del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo (SG-SST)[1] que se encuentran aparentemente excluidos de dichos estándares (según el tamaño y tipo de las empresas), lo cual ha sido interpretado como derogatoria por algunos profesionales del área o, en contraposición a ello, se ha señalado que de todos modos todas los empleadores deben estructurar su SG-SST implementando todos los elementos establecidos en el Decreto 1072 de 2015 (compilados del Decreto 1443 de 2014), dado que éstos se establecen en una norma de superior jerarquía y no pueden ser inobservados por mandato de una resolución, además de lo dispuesto en el artículo 23 de la Resolución 312, donde se expresa que “La implementación de los Estándares Mínimos establecidos en la presente Resolución no exime a los empleadores del cumplimiento de las obligaciones y requisitos contenidos en otras normas del Sistema General de Riesgos Laborales vigentes”. Ambas posiciones tienen algo de certeza, no obstante es necesario analizar todo el contexto jurídico de la Resolución 312 para entender cómo opera el alcance de la misma a las empresas no cubiertas por la totalidad de los estándares mínimos.

Sobreviene entonces el interrogante, si entonces la definición de unos Estándares Mínimos que no incluyen requisitos ya mencionados en el capítulo de los Sistemas de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo del Decreto 1072 de 2015 (Único Reglamentario del Sector Trabajo) permite al empleador omitirlos en la estructura de su SG-SST. Aquí la respuesta es afirmativa pero teniendo en cuenta los límites establecidos en la propia normativa que reglamenta la materia.

Lo primero a aclarar es que la Resolución 312 de 2019 no deroga partes del Decreto 1072 de 2015, dado que es una norma de menor jerarquía. No obstante, el establecimiento de Estándares Mínimos corresponde a un proceso determinado en el mismo Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo que, una vez se haya concretado, determina la cobertura o aplicabilidad de algunos requisitos del mismo decreto.

Lo anterior teniendo en cuenta que un Sistema de Estándares Mínimos (parte integral del Sistema de Garantía de Calidad del Sistema General de Riesgos Laborales, según Artículo 2.2.4.7.4. del Decreto 1072 de 2015) se define como “el conjunto de normas, requisitos y procedimientos de obligatorio cumplimiento, mediante los cuales se establece, registra, verifica y controla el cumplimiento de las condiciones básicas de capacidad tecnológica y científica; de suficiencia patrimonial y financiera; y de capacidad técnico-administrativa, indispensables para el funcionamiento, ejercicio y desarrollo de actividades de los diferentes actores en el Sistema General de Riesgos Laborales, los cuales buscan dar seguridad a los usuarios frente a los potenciales riesgos asociados a la atención, prestación, acatamiento de obligaciones, derechos, deberes, funciones y compromisos en seguridad y salud en el trabajo y riesgos laborales (Artículo 2.2.4.7.5, Decreto 1072 de 2015)”.

Este sistema de Estándares Mínimos debe ser implementado por los empleadores en armonía con la normativa vigente del Sistema General de Riesgos Laborales, tal como lo ordena el numeral 5 del Artículo 2.2.4.6.8 del Decreto 1072 de 2015, es decir, que para cumplimiento legal en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo se deben atender los lineamientos de dichos estándares (sin que se deba restringir únicamente a ellos, como lo veremos más adelante), los cuales a su vez han de determinar el proceso lógico y por etapas en que se desarrolla el SG-SST (Decreto 1072/15, Artículo 2.2.4.6.37, parágrafo), tal como lo indica la parte considerativa de la Resolución 312 de 2019 .

De manera específica el inciso segundo del Artículo 1 de la Resolución 312 de 2019 define los Estándares Mínimos del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo como “el conjunto de normas, requisitos y procedimientos de obligatorio cumplimiento de los empleadores y contratantes, mediante los cuales se establecen, verifican y controlan las condiciones básicas de capacidad técnico-administrativa y de suficiencia patrimonial y financiera indispensables para el funcionamiento, ejercicio y desarrollo de actividades en el Sistema de Gestión de SST". Dicho de otro modo, los Estándares Mínimos del SG-SST son los requisitos básicos que debe cumplir un empleador para dotar a su organización de capacidad para llevar a cabo un proceso lógico y por etapas que permita una gestión adecuada en la Seguridad y Salud en el Trabajo, o dicho en otras palabras, la estructura de su SG-SST.

Con base en las definiciones anteriormente relacionadas, es dable entender que para la gestión en Seguridad y Salud en el Trabajo es necesario que los empleadores estructuren su SG-SST atendiendo como mínimo los estándares acordes a su tipo de organización, teniendo en cuenta que, si bien el 1072 de 2015 establece cuáles son los componentes del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo, también determina, de acuerdo a la definición de Estándares Mínimos, cuáles de estos componentes serán los básicos a implementar, posibilitando la exclusión de los demás componentes.

Esta interpretación se refuerza con lo indicado por el Ministerio de Trabajo en la parte considerativa de la Resolución 312, donde afirman que “se ha identificado la necesidad de realizar ajustes para que las empresas con menos de 50 trabajadores desarrollen las acciones propias del Sistema de Gestión de SST de una manera más ágil y se ejecuten actividades más eficaces que impacten en la calidad de vida de los trabajadores y la productividad de las empresas, a través del establecimiento y mantenimiento de una cultura de prevención en materia de seguridad y salud en el trabajo, de conformidad con su tamaño, sector económico y nivel de riesgo, con el objetivo de establecer lugares de trabajo seguros y saludables[2]”. Esto alude al principio de proporcionalidad, que cuenta con sustento jurisprudencial orientando la intervención del Estado en la economía en defensa del interés general (sentencia C-486 de 2009 de la Honorable Corte Constitucional, MP  María Victoria Calle Correa) y que hace referencia a que las medidas establecidas para la protección de derechos (en este caso las normas de Seguridad y Salud en el Trabajo protegen, entre otros, derechos a la vida, integridad, trabajo en condiciones dignas y justas) establecidas por el Estado para regular las actividades económicas deben ser proporcionales, es decir, que los requisitos sean indispensables para alcanzar el fin previsto. Aquí claramente la cartera de Trabajo y Seguridad Social ha reconocido que las estructuras de los SG-SST pueden adecuarse al tamaño y riesgo de la empresa sin sacrificar su efectividad.

Ahora bien, esto no implica que las organizaciones se conformen con implementar únicamente lo requerido por los Estándares Mínimos aplicables y se olviden de intervenir aspectos fundamentales en pro de la Seguridad y Salud de sus trabajadores, contratistas y visitantes. Como lo mencionamos anteriormente, el Artículo 23 de la Resolución 312 indica que los empleadores no están exonerados de cumplir otros requisitos del Sistema General de Riesgos Laborales cuyo contenido no esté expreso en los Estándares Mínimos. Tal es el caso de requisitos como el establecimiento del Comité Paritario de Seguridad y Salud en el Trabajo – COPASST (Resolución 2013 de 1986), la prevención del acoso laboral (ley 1010 de 2006 y Resoluciones 652 y 1356 de 2012), la prevención de riesgo psicosocial (Resolución 2646 de 2008 y 2404 de 2019), la prestación de servicios de primeros auxilios (Código Sustantivo del Trabajo), Prevención, Preparación y Respuesta ante Emergencias (Ley 1523 de 2012, entre otras) o la Investigación de Accidentes e Incidentes de Trabajo (Resolución 1401 de 2007), entre muchos otros.

De hecho, los Estándares Mínimos de todos los tipos de empresa, indican la obligación de establecer controles a los peligros a los que se exponen sus trabajadores y contratistas, lo cual trae implícitas obligaciones no incluidas en los Estándares Mínimos de pequeñas o medianas empresas tales como el establecimiento de Sistemas de Vigilancia Epidemiológica (necesarios para prevención de enfermedades laborales), Planes de Prevención, Preparación y Respuesta ante Emergencias (necesarios para el control de amenazas, que a su vez son peligros para las personas), suministro de Elementos de Protección Personal (indispensables para prevenir enfermedades laborales o accidentes de trabajo) o los que se deban aplicar según las características de la empresa.

En conclusión, la Resolución 312 de 2019 no restringe la gestión en Seguridad y Salud en el Trabajo a los Estándares Mínimos dejando de lado otros controles previstos en la normatividad, no obstante tampoco es adecuado afirmar que los Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo deban tener en su estructura la totalidad de los componentes relacionados en el Capítulo 6, Título 4, Parte 2 del Libro segundo del Decreto 1072 de 2015, dado que, si así fuera, no tendría sentido para el Ministerio de Trabajo determinar Estándares Mínimos por tipos de empresa para después exigir requisitos adicionales (lo cual generaría inseguridad jurídica).

La estructura del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo de las organizaciones, según su tamaño o nivel de riesgo, puede excluir aspectos del Capítulo del SG-SST del Decreto 1072 de 2015 (verbigracia comunicaciones, acciones correctivas, preventivas y de mejora, adquisiciones, etcétera) pero las demás obligaciones vigentes del Sistema General de Riesgos Laborales aplicables a las organizaciones deben ser cumplidas sin ampararse en los Estándares Mínimos, dado que son perfectamente exigibles.

Autor.

JORGE ANDRÉS HOLGUÍN GRANADA

Administrador Ambiental (UTP), Especialista en Seguridad y Salud en el Trabajo (Universidad Libre), Estudiante de VIII semestre de Derecho (F.U. Autónoma de las Américas). Asesor, consultor y auditor en Seguridad y Salud en el Trabajo, Seguridad Vial, Gestión de Calidad, Gestión Humana y Gestión Ambiental. Gestor SSTA en Sin Riesgos SAS.

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[1] Determinados en el Libro 2, Parte 2, Título 4, Capítulo 6 del Decreto 1072 de 2015, único reglamentario del Sector Trabajo y Seguridad Social.

[2] Subrayado fuera de texto.